Skärpta krav vid upphandling av vägunderhåll
Redan innan Trafikverket bildades 2010 kritiserades Vägverket för att de underlag som användes vid upphandlingar inte var tillräckligt bra för att säkra ett effektivt underhåll av det statliga vägnätet. Riksrevisionens granskning från förra året pekar på att inte mycket hänt under de tio år som gått.
Riksrevisionen konstaterade i förra årets undersökning att slutnotan för de granskade kontrakten i genomsnitt landade 41 procent högre än vad som ursprungligen upphandlades. Framför allt pekades otydliga förfrågningsunderlag ut som orsak till så kallad spekulativ, obalanserad eller strategisk budgivning.
En av Riksrevisionens slutsatser var nämligen att entreprenörerna vid sin prissättning spekulerar i att behovet av vissa typer av arbeten ska öka eller minska jämfört med vad som preciserats i upphandlingsunderlaget. Det gör det möjligt att ge ett mycket lågt pris på vissa åtgärder för att vinna upphandlingen och sedan räkna hem vinsten på tilläggsbeställningar som inte reglerades vid upphandlingstillfället och på åtgärder som är högt prissatta.
Det kan till och med öppna för att arbeten, typ sandning av vägar, utförs utifrån satta priser i stället för efter behov.
Trafikverket fick därför i uppdrag av regeringen att bland annat analysera omfattning och konsekvenser av obalanserad budgivning i samband med upphandling av baskontrakt för underhåll av vägar. Analysen, som just överlämnats till regeringen, visar att att det är mer eller mindre obalanserad prissättning i 90 procent av de pågående kontrakten.
– Det är många saker som kan påverka om en budgivning i underhållskontrakten blir obalanserad. Ett exempel är otydliga förfrågningsunderlag som kan leda till diskussioner om omfattningen av entreprenörens åtagande. Det i sin tur kan påverka entreprenörens vilja att lämna obalanserade priser redan i anbudsskedet, säger Christina Sandin, Trafikverkets utredningsledare inom inköp och logistik.
Ytterligare en aspekt som lockar till spekulativ budgivning är att det vanligtvis bara är priset som utvärderas i anbudet, inte kvaliteten på det utförda arbetet.
Riksrevisionens granskning visar att en effekt av de många obalanserade vinnande anbuden är en kostnad som i slutänden landar högt över det ursprungliga budet.
– Det finns risk för överproduktion eller underproduktion vilket är ineffektivt kostnads-och kvalitetsmässigt. Nya anbudsgivare kan också ha svårt att konkurrera då dom inte har samma erfarenhet och information om vägarnas tillstånd som etablerade entreprenörer, säger Christina Sandin.
Trafikverket lyfter även fram att lagen om offentlig upphandling, LOU, försvårar upphandlingarna i och med att beställaren inte kan säga nej till ett onormalt lågt pris. Bland annat hänvisas till att entreprenörerna alltid vunnit när mål om låga anbud har tagits till domstol. Detta tyder dock på att Trafikverket i sina upphandlingar i praktiken anger lägsta pris vid upphandlingen som enda konkurrensfaktor och därmed öppnar för den spekulativa budgivningen.
Trafikverkets har dock tagit fram ett åtgärdspaket som ska minska problemet. Där nämns bland annat:
- Projekt ska drivas enligt partnering-modellen, en affärsform som Trafikverket använder vid komplexa entreprenader med hög osäkerhet. Parterna tar tillsammans fram vad, när och hur underhållet ska utföras.
- Öka kunskapen om behovet och tillståndet i anläggningen, vilket bidrar till att minska tilläggsarbeten och skapa tydligare anbudshandlingar.
- Framåt kan en nationell heltäckande mängduppföljning utföras och utfallet kan analyseras och bli ett hjälpmedel i fortsatt utveckling av anbudshandlingar.
- Både pris och kvalitet ska utvärderas.
Redan när Riksrevisionen presenterade sin granskning förra året sammanfattade granskningens projektledare Erik Trollius en rimlig målsättning för förbättringsarbetet.
– Det bästa sättet att minska risken för kostnadsökningar är att så träffsäkert som möjligt ange vad som ska ingå i kontrakten. Då minskar behovet av tilläggsbeställningar och utrymmet för spekulativ prissättning krymper, sade han bland annat.
Riksrevisionens uppfattning är helt enkelt att bättre underlag inför framtida upphandlingar kan bidra till minskade kostnadsöverskridanden. Rekommendationen var därför att Trafikverket skulle ta fram en ny process för systematisk kvalitetssäkring av upphandlingsunderlagen samt förbättra sin dokumentation av de arbeten som utförts.
Det ser dock ut som om Trafikverket ser risker med allt för stora ingrepp i den nuvarande upphandlingsmodellen som sammantaget berör 108 kontrakt för basunderhåll av de statliga vägarna.
– Det är viktigt att vi arbetar med att göra kontrakten mer attraktiva för marknaden samtidigt som vi arbetar med att minska den obalanserade budgivningen. Vi har en god dialog med branschen om de här frågorna. De åtgärder vi gör kring obalanserad budgivning får inte göra kontrakten mindre attraktiva för entreprenörerna, säger Christina Sandin.